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在实然层面，有论者认为：《行政诉讼法》已经将行政裁量全部纳入受案范围，这是前提，没有讨论必要。

470 U.S. 821（1985） at 847-48。在应然层面，有论者认为：所有的自由裁量行为都应纳入到司法审查中去，而不能被排除在司法审查之外。

尔后，新政的结束、对公共利益的质疑催生了新的行政民主合法性理论（即利益代表模式），对程序保障的需求带动了司法审查的苏醒，[49]这时推定可审查原则增强，并伴随着APA的颁布获得巩固和强化。对此，美国的经验教训可供借鉴。[20]Davis, Kenneth Culp , Administrative Arbitrariness—A Postscript, 114 U. Pa. L. Rev. 823 （1965-66）,p.825. [21]387 U.S. 136（1967）. [22]387 U.S. 136（1967） at 140-41. [23]387 U.S. 136（1967） at 141. [24]401 U.S. 402（1971）. [25]Charles H. Koch, Jr., Judicial Review of Administrative Discretion, 54 Geo. Wash. L. Rev. 469. （1985-1986）, p.503、507. 文中将不可审查的裁量分为无拘束的裁量（unbridled discretion）和精神裁量（numinous discretion）。[16]且决定立法授权界限并作出裁决是国会赋予法院的司法功能。故而，钱尼案的适用范围到底有多广，任何定论都尚属太早。

可以看到，无论在实然还是应然层面，行政裁量的可审查性问题都真实存在，且意义重大。[6]马歇尔大法官认为：司法的职权仅是决定个人的权利，而不是探究行政机关或其官员在行政裁量领域如何履行职责。党的十八大以来， 这一问题受到了中央的高度重视， 解决黑户问题成为当前改革的目标之一。

《儿童权利公约》的条约机构———儿童权利委员会早在1996年针对中国提交的首份履约报告做出的结论性意见中， 就对中国政府未能确保所有的儿童都获得户口登记的问题表示严重关切， 并指出登记制度存在的缺陷和不足导致儿童在其权利的促进和保护方面得不到基本保障。2003年的《身份证法》确认， 公民办理身份证的条件是交验居民户口簿， 2006年《护照法》也规定公民要申请护照须提交本人的居民身份证、户口簿。就解决黑户问题而言， 为确保获得户口登记这项基本人权的实现， 首先有必要使《户口登记条例》将获得户口登记明确规定为公民享有的一项基本权利， 让获得户口登记成为一项不完全依赖于家庭的个人权利， 从而确保婴儿在户口登记之时即可获得体现个人身份、终身使用的身份号码。各地普遍采取的以遵守计划生育政策作为户口登记条件的做法完全是长期扭曲中央户口登记政策的结果。

2016年国务院通过《意见》推行的户口登记政策也不例外。2005年《治安管理处罚法》取消了1986年的《治安管理处罚条例》规定的不按规定申报户口可受治安管理处罚的规定， 这也就意味着《户口登记条例》在解决黑户问题上彻底失去了法律强制力。

不仅如此， 如果严格按照《条例》规定， 目前很多户口政策存在严重的违法嫌疑。《意见》承认很多地方和部门的实际户口登记规定严重妨碍了国家户口登记政策的实施， 从而导致很多公民的户口未得到合法登记， 他们的合法权益受到损害。为此， 有必要改变一直以来通过各种户口政策推进户口制度改革的思路， 转而通过修订《户口登记条例》来实现这一目的。例如， 2004年北京市公安局制定的《派出所办理常住户口登记工作规范 (试行) 》就规定， 办理出生登记， 除了必须提交出生医学证明、婴儿父母的居民户口簿、居民身份证、结婚证外， 还须提交婴儿母亲户口所在地计划生育部门出具的生育服务证， 超计划生育、非婚生育婴儿等违反法律法规规定生育的， 还要提交婴儿母亲户口所在地计划生育部门开具的缴纳社会抚养费证明。

因此，无户口不仅意味着个人的公民身份无法得到有效证明， 而且在所有需要身份证明的场合也都将寸步难行。根据法律规定， 弃婴本应由民政部门充当监护人并由其交给合法的福利机构进行照料， 非法收养的行为也应由民政部门及时进行处理， 但由于历史和现实的原因， 民政部门对非法收养行为经常没有能力 (因缺乏足够的福利机构) 或者难以直接进行处理 (如在儿童与非法收养人或收养机构已建立起亲密的家庭关系后， 如果将其领走就会对儿童的成长非常不利)。对于儿童而言， 户口登记不仅取决于其家庭的户口登记状况， 还与其监护人是否遵守相关的法律或政策紧密联系在一起， 如非婚生子、超生子或者被个人或机构非法收养的孩子落户就会遇到很多的障碍。1958年8月全国人大常委会通过的《户口登记条例》是20世纪50年代我国制定且现在仍然有效的唯一法律， 也是目前我国实施户口政策最权威的法律依据， 它确立了我国户口登记、迁移等方面的基本制度框架。

例如， 根据时任公安部部长罗瑞卿1958年关于户口登记条例草案的说明， 制定《户口登记条例》的目的既是为了落实1954年宪法规定的中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由， 也是为了制止农村人口盲目流入城市[3]。《户口登记条例》第2条规定:中华人民共和国公民， 都应当依照本条例的规定履行户口登记。

然而， 在当前不断推进的户籍改革过程中， 并没有看见相关法律的踪影。这个规范性文件直接涉及1 300余万无户口公民的基本权利， 对于提高我国人权保障水平具有重要意义。

参见孙世彦《公民及政治权利国际公约的两份中文本:问题、比较与出路》， 载《环球法律评论》2007年第6期。中国已经签署但还未加入的《公民及政治权利国际公约》第16条规定人人在任何所在有被承认为法律人格之权利。在这种情况下， 政府必须先解决非法收养问题， 但完全解决非法收养对政府来说实际上是很难做到的。政府应本着最有利于保护儿童利益的原则， 防止因监护人的合法性问题得不到解决而导致儿童无法获得户口登记现象的出现。最后， 考虑到计划生育政策是导致黑户最为重要的因素， 法律还应明确禁止以违反政策为由为户口登记设置障碍。1989年《国务院批转人口普查领导小组、公安部关于在第四次全国人口普查前进行户口整顿工作报告的通知》就指出， 当前， 公民和一些行政管理部门执行户籍法规的观念比较淡薄， 不按规定申报、登记户口的情况越来越严重;据调查资料推算， 全国每年出生婴儿不申报户口的至少有三、四百万。

从法律角度来看， 目前户口登记制度的缺陷是， 获得户口登记只是个人的一项义务而不是个人享有的基本权利。此后， 几乎每次人口普查之前， 公安部门都会专门进行一次户口整顿工作， 并试图解决过去积累的黑户问题， 但实践效果并不理想。

虽然1989年第四次全国人口普查前国务院批转有关户口整顿工作的通知明确要求对出生婴儿不申报户口的问题要严格依法办事。由此可见， 目前大城市普遍严格限制外地户口 (包括其他城市户口) 迁入的政策实际上是违反《户口登记条例》规定的。

笔者认为， 要彻底解决黑户问题， 不仅要从政策角度给予重视， 还有必要在户口登记制度中引入人权视角， 并从修订被遗忘的《户口登记条例》着手， 实现从政策治理到法律治理模式的转变。三、黑户问题的政策治理模式及弊端 在我国， 黑户是一个自户口登记制度实行以来一直都存在的问题， 其主要根源虽然与整个户口制度有关， 但在实施层面， 主要责任确实在于各级地方政府， 至少在导致最严重黑户的计划生育政策实施问题上是如此。

《户口登记条例》; 2010年全国第六次人口普查显示， 我国有1 300余万公民没有进行户口登记[1]。法律人格应受承认与儿童应获得登记及身份保障都是国际人权公约明确确认的基本人权。针对地方政府在户口登记问题上层层加码的现象， 此次《意见》特别提出要禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件， 并对违反计划生育政策或非法收养导致的黑户问题明确提出了户口登记条件， 从而否定了那些被地方政府层层附加的额外条件。因此， 《意见》将致力于消除人口户口登记中存在的各种政策性障碍。

因此， 《意见》确实有望在较大程度上解决基于计划生育政策或收养政策而积累的一些黑户历史遗留问题其次， 《户口登记条例》应特别强调政府有义务保证所有儿童在出生后都将获得户口登记。

《户口登记条例》; 2010年全国第六次人口普查显示， 我国有1 300余万公民没有进行户口登记[1]。针对地方政府在户口登记问题上层层加码的现象， 此次《意见》特别提出要禁止设立不符合户口登记规定的任何前置条件， 并对违反计划生育政策或非法收养导致的黑户问题明确提出了户口登记条件， 从而否定了那些被地方政府层层附加的额外条件。

对于不按照本条例的规定申报户口的， 《条例》也明确规定要根据情节轻重， 依法给予治安管理处罚或者追究刑事责任。此后每次人口普查前， 国务院都会专门重申这一政策。

就解决黑户问题而言， 为确保获得户口登记这项基本人权的实现， 首先有必要使《户口登记条例》将获得户口登记明确规定为公民享有的一项基本权利， 让获得户口登记成为一项不完全依赖于家庭的个人权利， 从而确保婴儿在户口登记之时即可获得体现个人身份、终身使用的身份号码。造成黑户问题的主要原因既与户口制度本身的性质有关， 更与地方政府为户口登记设置不合理条件存在莫大关系。同时， 户口也是公民办理其他身份证明的前提和基础。来源：学习与探索 2017年第10期 进入专题： 户口登记 黑户 人权 。

《儿童权利公约》的条约机构———儿童权利委员会早在1996年针对中国提交的首份履约报告做出的结论性意见中， 就对中国政府未能确保所有的儿童都获得户口登记的问题表示严重关切， 并指出登记制度存在的缺陷和不足导致儿童在其权利的促进和保护方面得不到基本保障。但从法律的角度来看， 治理黑户问题效果有限也与长期采用的政策治理模式存在关联。

这样做既可使公民的户口登记权益受到法律的明确保障， 也有利于《意见》提出的实现全国户口和公民身份号码准确性、唯一性、权威性的目标。但现在的问题是， 除部分人因为户口意识不强不去主动登记而导致黑户外， 更多的黑户是由于国家机关给公民的户口登记设置难以具备的条件所致， 而不是因为公民不想去履行户口登记的责任。

也正因为如此， 这种户口政策早就受到法律上的质疑和挑战[4]。最后， 考虑到计划生育政策是导致黑户最为重要的因素， 法律还应明确禁止以违反政策为由为户口登记设置障碍。

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